RIESGO Y (A)VENTURA

Un blog de Derecho Administrativo

La legislación de contratación administrativa permite a los órganos de contratación la previsión de sistemas de imposición de penalidades económicas en los contratos como mecanismo negativo que incentiva el cumplimiento puntual de las obligaciones asumidas por los contratistas.

La regulación de estas penalidades se prevé en el artículo 192 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (“Ley 9/2017”) cuyo apartado 1 dispone lo siguiente:

Los pliegos (…) podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido (…) Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y las cuantías de cada una de ellas no podrán ser superiores al 10 por ciento del precio del contrato, IVA excluido, ni el total de las mismas superar el 50 por cien del precio del contrato.

En nuestra práctica, es muy frecuente la impugnación judicial de resoluciones de órganos de contratación por las que se imponen penalidades, que en ocasiones pueden alcanzar cuantías muy significativas, cuando el contratista entiende que no tienen fundamento o que son desproporcionadas.

Al afrontar el estudio sosegado de los motivos de impugnación, siempre nos detenemos en el análisis de la posible caducidad del procedimiento administrativo iniciado para la imposición de penalidades. Era un motivo de impugnación muy valioso, porque la institución de la caducidad de procedimientos administrativos es una cuestión netamente jurídica, perfectamente conocida por la magistratura, por lo que permitía al juzgador de instancia no tener que salir de su zona de confort y adentrarse en cuestiones mucho más complejas y basadas en elementos de hecho que por lo general no son fáciles de valorar (retrasos o defectos en la ejecución de la prestación, atribución de responsabilidades al órgano de contratación o al contratista, existencia de incumplimientos cruzados, etc.).

En estos supuestos, teniendo en cuenta lo establecido en la disposición final cuarta de la Ley 9/2017, ante el silencio de esta última con respecto al plazo para la resolución de los procedimientos para la imposición de penalidades, es de aplicación lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (“Ley 39/2015”).

Acudiendo a dicha norma, la regla que venía siendo admitida por los juzgados y tribunales era que el plazo para resolver era el supletorio de tres meses previsto en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, y que en caso de falta de resolución, operaba el instituto de la caducidad del artículo 25.b) de la Ley 39/2015, al encontrarnos ante un supuesto de ejercicio de potestades susceptibles de producir efectos desfavorables.

De esta forma, los procedimientos de imposición de penalidades que se iniciaban y resolvían superando el plazo de tres meses eran susceptibles de ser declarados caducados por los juzgados y tribunales, sin perjuicio de la posibilidad de inicio de un nuevo procedimiento en tanto no hubiese prescrito la acción a favor del órgano de contratación (que es de cuatro años con carácter general para todas las Administraciones estatal, autonómicas y locales).

El Tribunal Supremo, en la sentencia disponible en el siguiente enlace, ha cambiado este criterio radicalmente.

Entiende que en la imposición de penalidades contractuales no es aplicable el plazo de caducidad del artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015. A su criterio, en estos procedimientos no se ejerce una potestad de intervención desfavorable para los ciudadanos, sino relativa a la ejecución de los contratos, que se asemeja más a la penalidad contractual en el ámbito civil (artículo 1.152 del Código Civil).

Pero entonces, ¿cuándo acaba el plazo para imponer las penalidades? Teniendo en cuenta el pronunciamiento del Alto Tribunal, ese plazo no acaba hasta que prescribe el derecho de la Administración a reclamarlas.

En este punto, tampoco la doctrina administrativa es pacífica. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, en su informe 8/2012, de 27 de septiembre de 2012, entendía lo siguiente:

El procedimiento para la imposición de las penalidades deberá iniciarse en el plazo de tres meses desde que se produjo el incumplimiento y deberá resolverse en el plazo máximo de tres meses desde su iniciación.”

Pero otros pronunciamientos entienden que la imposición puede tener lugar en cualquier momento anterior a los cuatro años desde la finalización de la ejecución del contrato.

Hasta ahora, existía algo de seguridad jurídica por la vía de la jurisprudencia de los juzgados y tribunales de lo contencioso-administrativo, que aclaraba que estábamos ante un claro y manifiesto supuesto de caducidad. La sentencia del Tribunal Supremo no va más allá de establecer que no opera la caducidad y que se trata de una decisión encuadrable en la fase de ejecución (esto último es una obviedad que no aporta aclaración alguna al asunto).

Sin entrar a cuestionar el acierto de la argumentación del Alto Tribunal (ni los argumentos, bastante forzados en algunos puntos) lo que es evidente es que debe tener lugar una regulación más exhaustiva de los distintos procedimientos para el ejercicio de las potestades exorbitantes de los órganos en el ámbito de la contratación administrativa. Es importante que se aporte mayor seguridad jurídica en este sentido a los operadores. No podemos olvidar que estamos ante una actividad económica que supone el 15% del PIB. Quizás ahora que el Tribunal Constitucional ha ampliado el alcance de las competencias autonómicas de desarrollo de la legislación en materia de contratación pública (sentencia 68/2021, de 18 de marzo, disponible en este enlace) sea una buena oportunidad para ello.

Sobre el autor del articulo:

Charles Coyle Fernández

Abogado

Artículo publicado el 18 Abr 2021

Comentarios

Compartir en el feed de actividades

WP LinkPress

Artículos relacionados

COSTAS. Transmisión de concesiones en DPMT. Sin noticias de la casación de la importante sentencia de los “Baños del Carmen”

Charles Coyle
4 mins.

El objeto de este post es refrescar brevemente el estado actual de un litigio que puede…

“AGUA PARA TODOS”

Charles Coyle
6 mins.

La primera vez que estuve en Murcia, allá por el ahora lejanísimo verano de 2009, me…

Alerta informativa: régimen jurídico aplicable tras el 01.01.2021 a los operadores del Reino Unido que participen en procedimientos de contratación pública

Charles Coyle
1 min.

Artículo 14 del Real Decreto-ley 38/2020, de 29 de diciembre, por el que se adoptan medidas…

Límites al convenio urbanístico: no puede prever obligaciones o prestaciones más gravosas que las legalmente establecidas

Charles Coyle
3 mins.

Sigue siendo relativamente habitual en el ámbito urbanístico la formalización de acuerdos entre las administraciones públicas…